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日志

论中国是否承认双重国籍的政策与选择

已有 1585 次阅读2/18/2012 02:23 |系统分类:社会|

来源:纵览中国 作者:陈树庆

 

中华人民共和国是一个有13亿多人口的大国,海外华人有5千多万,改革开放30年来,特别是加入WTO后最近10年来,我国的国际人口流动愈加频繁,其中出国留学人员早就超过100多万人,再加移居国外的人口,包括大量的技术移民,光新移民就达数百万人之许多外国人来华交流、旅游、工作、经商、定居等,其中不乏大批人熟悉国际文化掌握现代科学技术和管理知识是各国竞相争夺的海外华裔人才。“改革开放30年,中国的外资主要依靠海外的华商带进来。”欧美同学会副会长、国务院侨办海外专家咨询委员会经济组召集人王辉耀先生曾对南方周末记者说,“未来30年应该是招才引智,中国现在硬件资金都不缺乏,而是缺人才。”王提到,按照美国政府一个研究机构的统计,中国在美国的理工科毕业的博士生,毕业五年以后仍然滞留在美国的达到92%,全球所有国家中最高,远远高于日本、韩国、泰国。在他看来,双重国籍的放开,有利于在全球化的今天吸引海外人才、资金、技术。

 

但对于吸引更多的华裔人才回国致力于中国的建设和发展来说,正是由于国籍的原因,使他们不能自由方便地回到祖国来,在签证、定居、人才回流后的家庭安排、子女读书、创业办公司和服务的手续等方面,仍然很是繁琐和限制多多。中国移民、留学生期望双重国籍,有感情方面的因素,更有切身的实际需要,还有利于大量引进海外人才、技术、资金和管理经验符合国家利益。可以说,汹涌澎湃的移民潮,客观上越来越多的双重国籍现象,海外华侨希望中国实行双重国籍的呼声日益高涨,给中国现行的国籍制度产生了强烈的冲击。

 

针对一些侨胞的愿望,20050305日,国务院侨办主任陈玉杰透露“中国目前以及将来都不会考虑双重国籍”,但陈玉杰同时表示“对于一些想到国内发展的侨胞,中国政府会用另外的方法来解决这一问题,比如多次往返、绿卡、子女可随便回国读书等”,她介绍说“现在办这些手续都很方便,特别是多次往返手续,我们的原则是用最简便的方法,来解决这些侨胞的实际问题,满足他们的愿望”。国务院侨办副主任许又声在200884日下午举行的华侨华人与北京奥运会新闻发布会上强调“中国政府不承认双重国籍,根据中国相关的法律,海外侨胞可以根据自愿的原则选择保留中国国籍或者是加入住在国国籍。如果他们保留中国国籍,那就成为华侨,如果他们加入了住在国国籍,那就成为外籍华人”,许又声表示“中国政府的相关部门,将为他们加强与祖籍国的联系、合作和来往提供便利和服务。比如说,在来往中国方面,相关部门已经授权驻外使领馆给需要经常往来中国的外籍华人提供半年、一年或者更长时间的多次往返签证”。

 

实际上,早在2004815日,公安部部长周永康、外交部部长李肇星经国务院批准联合签署第74号令,正式发布施行《外国人在中国永久居留审批管理办法》,已经开始实行了中国的绿卡制度。按照《审批管理办法,如果以直接投资为标准的话,须满足下列条件之一:国家颁布的《外商投资产业指导目录》鼓励类产业投资合计50万美元以上;中国西部地区和国家扶贫开发工作重点县投资合计50万美元以上;在中国中部地区投资合计100万美元以上;在中国投资合计200万美元以上。数据显示,截止005930日,260,000外国人(他们中的绝大多数是取得外国国籍的中国人)在中国有稳定的职业,但只有1,835人申请中国永久居留权,649人获签永久居留证。到2007815日,全国公安机关共受理外国人申请在华永久居留资格1460人,批准686人获得在华永久居留资格,到目前,也只批准了几千人而已。由于其门槛太高,加上办理程序复杂,在现实层面符合条件的寥寥无几,将很多期望回国创业的华裔拒之门外。

 

侨胞希望得到的是中国公民的资格及其所拥有的权利,而许又声等却以一种恩赐者的面目说可以给予签证、绿卡等的“特许”与“照顾”。两者“主”、“客”的性质是不一样的,网上有人留言对许又生先生的此段讲话评论道:“我爱中国,生我养我的地方,祖祖辈辈生活的地方。所谓海外华人可以拿到半年或一年多次往返的签证,好像是优厚待遇,看看领使馆签证处那些人的模样就气死人!拿中国护照去办事,他们欺负你,拿外国护照去办签证,他们又刁难你,这叫提供便利服务吗?纯粹他妈的瞎扯淡。”;“我是中国人,寄居海外的游子,还我中国国籍!还我中国国籍!还我中国国籍!”;“我想中国政府是为了多从中国人手中拿钱,因为每天领事馆都排满了人,如果有一天可以拿双重国籍了,中国政府岂不是从得利变为不得利……我还能说什么?”。

 

看来,在不承认双重国籍政策下中国大陆的所谓“签证照顾”和“绿卡”制度,并不尽人意。现在的问题是,如果中国恢复承认双重国籍,其范围、条件、限度以及方式上,应当采取何种具体的政策方为恰当?

 

我们认为,要确定一国的国籍政策,不仅要基于现实的需要来解决现实问题,需要历史的回顾并解决历史遗留问题,还需要预测并面对可能会产生新的问题。现实问题与新、老问题权衡,利弊之间的比较是否值得?这种比较不仅是新法与老法的直接比较,还应该把各自的变通办法加在一起综合考量。祖国是一个历史概念,包含过去、现在和将来,无论我所处或离开,抑或是否改朝换代,我的祖国不会变化。国家是一个特定历史时期或现实的政治概念,如秦国、楚国、大清国、中华民国、中华人民共和国,它有特定的疆土和人民(不同朝代视其强弱不同,疆域或人口会有所不同)、特定的政府(根据主权属于君主、属于特权贵族、属于独裁政党还是属于公民之全体——人民,表现出不同的政体)。至于国籍,是现实国家对人们身份的认可与管理而发生,但也必须尊重历史传统与国际法或国际惯例。在国籍立法与执法实践中,既要考虑最大限度地保护国民个体的权利与自由,也要兼顾整体权利义务的公平,如何适当地协调统一两者的关系,这始终是个问题。

 

首先回顾于中华人民共和国成立之初,海外华人国籍的中国血统属人管辖和居住国的属地管辖发生了争执,如何妥善处理,当时看来有多种方案可供解决:(一)一如既往地坚持自己的本国法,主张中国政府对于海外华人拥有绝对的属人管辖权,不做外交上的妥协;(二)确定只能保持单一国籍,取得属地国籍就丧失中国国籍,保留中国国籍就丧失属地国籍;(三)在尊重双方国家正当的主权利益和法律秩序之前提下,承认双重国籍的历史传统,就双重国籍可能涉及一方主权利益和法律秩序的情况签订优先管辖原则(一般为属地优先的原则,也包括准据法)、转移管辖(根据国际私法规则确定具体民商事的管辖和适用的准据法)、干预(极尽当地法律不能、或发生战乱导致社会秩序失控情况下,按照国际法或国际惯例提供适当领事保护或国际干预)等事项,签订对等的互惠条约。

 

显然,第一种方案,属于下策,无助于问题的解决,在中共输出革命搞统一战线的情况下,还可能导致矛盾的激化与恶化,1954年前的情况就是如此;第二种方案,快刀斩乱麻,但以牺牲华侨的国籍权利为代价,尤其居住地国家法律没有完善情况下在不正当(不公平,例如种族歧视)秩序中受到侵害时失去了祖国的保护、在政治与社会地位上沦为易受欺凌的二等公民,为中策,自1955年至今已经付诸实施,实践证明让海外华人深受其害;第三种方案,虽然早在1868年的《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》)已经是一个较为成功的范例,但很遗憾还只停留在个案基础上,尤其在中华人民共和国建立后一度(也长达几十年)彻底否定以往(前朝)的法律成就,从国内法到国际法,没有成熟的理论并形成全面的法律能力付诸有效实施。

 

从世界国籍立法发展趋势而言,相关国籍公约不断出现,国与国之间的国籍法内容相互融合,不仅对于多重国籍采取了更加宽容的政策,并依据国际公法和国际私法的冲突规则,逐步完善成熟并有效地解决了国籍冲突。我国自1980年正式出台《国籍法》以来,已经过了30多年的实践,随着世界经济和区域经济一体化和港澳的回归,我国的《国籍法》在某些方面与国际社会发展不相协调,在实际操作中出现了亟待解决的诸多国籍问题。对此,仁者见仁,智者见智,有不少独到见解。

 

吴松杰和来利军先生2011628九三学社杭州市委员会电子社刊《九三学社》2011年第1期上发表了题为《何不借鉴印度做法推行海外公民证以吸引人才回流》,学界推荐中国借鉴印度《海外印度公民证(OCI)》制度来承认双重国籍的文章及建言很多,不再一一引述。笔者不否定OCI制度对印度法律与国情的适用,对此问题在笔者在《纵览中国》网站首发《论双重国籍之承认的国际新趋势》一文中也予以了充分的举例肯定。但我们也必须考虑到印度实行此种双重国籍政策的法律与法理基础,即将国籍(nationality)与公民身份(citizenship)分开定义,并明确两者的区别,把“国籍”与出生地、祖籍连在一起,将“公民身份”和选举权和被选举权、公职连在一起,并将涉及公民的外交及护照归属于公民身份而非归属于国籍。持有OCI的双重国籍印度人,在印度境内的民商事领域几乎享有其他印度公民同等的“国民待遇”,但他们却不享有选举、担任一些公职、未经批准进入限制地区之权利。实际上持有OCI者虽有印度“国籍”但还称不上完整意义的印度公民,不会影响到“公民权利平等”的基本原则。

 

分析《中华人民共和国宪法》,第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”。说明我国的“国籍”与“公民身份”是相统一的,如果要采用类似印度的海外公民证制度,对持有海外公民证(比如简称“华侨证”)的双重国籍公民采取类似印度OCI的政治权利限制,则违反了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”原则;如果不采取适当的限制,在实践中尤其是双重国籍者在定居国外的情况下包括纳税、服兵役等公民义务或被法律减免或者干脆无法履行,导致权利和义务的不对等,也同样会导致让其他通常能够完全履行公民义务的单一国籍公民感到不“公平”;如果在法律上也学印度将“国籍”与“公民身份”分开定义赋予不同的含义和效力,虽然可以规避“公民权利平等”、“权利和义务相符”等法律原则,但势必涉及到修宪问题了,大大增加了单行法律《国籍法》的修正难度,对于“中国海外公民证”单独立法几乎是行不通的。

 

世界上大多数国家包括不少承认双重国籍的国家,与我国一样,将将国籍(nationality)与公民身份(citizenship)相统一,甚至在立法、法学研究上常常将国籍与公民身份混同,不加区别。本文不妨再简单介绍一下法国国籍法,作为借鉴例举:

 

法国的国籍取得主要采用出血缘制和出生地制相结合的政策,并承认双重国籍。1986年法国《国籍法》规定,对出生在法国或定居在法国的外国人,也可以通过出生地(定居地)的关系来获得法国国籍;同法国人结婚的外国人(如法国民法典规定,外国女子与法国人结婚将立即获得法国国籍)、被法国公民收养的外国儿童也可以获得法国国籍;外国公民在申请加入法国国籍时,不必放弃原有国籍,法国公民在申请加入外国籍时也不必放弃法国籍;法国公民不论以何种方式取得外国籍,非经申请退出,不丧失法国国籍。

 

国籍法制定的主要目的就在于维护本国及本国公民的权益,很多国家不承认自己的公民因加入外国国籍而丧失本国国籍,法国在这一点上的态度最为坚决。其立法规定,法国人不论以何种方式取得外国国籍,法国仍视之为本国公民,其义务、权利丝毫无增无损,特别是在任何情况之下,不能将之引渡到法国之外受审、服刑。根据法国的双重国籍政策,如果一个具有法国与其他国籍的双重国籍人在法国,即只能被法国行政当局和司法当局作为法国人对待,这主要是为了适应《民法典》第15条款规定的管辖权限。具有双重国籍的法国公民在国外,法国外交部在1972年议会回答有关双重国籍的管辖权时明确表示,一旦国籍冲突出现忠诚选择问题,当事者所居住的国家往往是首选者。

 

类似于法国这样将国籍与公民身份高度统一又承认双重国籍的国家很多,笔者在关于国籍问题的系列文章中也多有举例,就不再重复。鉴于这些国家承认双重国籍政策的成熟及其国际上更多国家承认双重国籍的最新发展趋势。笔者认为我国在国籍(nationality)与公民身份(citizenship)相统一的法律前提下,也是同样可以根据自己的国情制定出承认双重国籍政策的新国籍法来的。

 

在对待中国公民的外国国籍以及公民的选籍问题,我们认为是否加入和取得外国国籍,是外国的主权事务,是海外侨胞与外国国家之间的相互认同关系,不宜越权代为作出“可以”或“不可以”的决定;无论中国的法律还是许又声先生,在中国公民加入或取得外国国籍的具体行为没有损害或明显危害中国国家或其他公民利益的情况下,除非该公民明确申请退出中国国籍,不得单方面以“不承认双重国籍”的名义,取消中国公民的中国国籍;如果出于国家主权的考量一定要在不适宜双重国籍的特殊情况“不承认”,当公民没有明确申请退出中国国籍的情况下,也只能对该公民取得外国国籍的事实在中国管辖境域内不予承认其法律效力,或者限制在对于涉及国务忠诚的某些特殊职位排斥外国国籍或战争状态下对于敌国国籍的排斥。

 

立法的主导思想,是以国家(权力)本位、民众隶属(义务主体),还是以公民(权利)本位,国家从属(服务与责任主体)?直接反映了立法的性质。在专制政权,包括法律在内的各项社会制度,反映了国家权力对民众的压制模式,权力的任意性(长官意志)及不受有效约束,与民众的权利处处被严格限制、义务不胜繁重形成了鲜明的对比。在民主政体,能有效维护公民个体及整体利益、公正协调各种社会关系前提下,国家权力保持在最低限度,其授权任免确保受到公民权利的有效支配、权力运行过程始终受到法律的严格规制,并受到权力机关之间的分权制衡,这样做,既有利于精简机构、减少财政支出从而降低人民享受公共服务及安全的负担,也能将可能的滥用公权对公民权利之侵害降低到最小可能、最低限度。现有国籍法第九条规定“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”,将公民在国外通过获得住所国国籍来追求自由、幸福、平等的努力,没有明显或者说根本没有危害祖国国家利益及其他公民权益的情况下就让他们丧失祖国国籍,是明显不符合以人为本尊重人权的民主法治精神的,这一国籍法领域的历史倒退已经到了必须纠正的时候了。

 

过去是弱国无外交(不完全如此,中共当局过去甚至对于比我们更弱地国家,也不能在捍卫华侨权益上表现出应有的外交优势来),现在,我们号称国民生产总值(GTP)世界排名第二,又是联合国常任理事国乃国际政治大国。我们中国民主党人主张公民权利应纳入国家的核心利益,外交和侨务政策也应当立足于世界和平与人类的普遍正义。但又无可否定的是人类社会的偏见与歧视在不少地方仍旧存在并在特殊情况下还会肆虐,某些无赖国家及其政权还常常会怂恿族群迫害的反人类行为,海外华人受欺负残害的事件不能说已经完全杜绝,万不得已在国家间根本利益发生冲突无法通过外交解决的情况下,“解放军”的军威想必也不会仅仅限于1989年北京对付手无寸铁和平示威的学生市民那一点套路,或者仅限于中央电视台上“将军们”唱歌、跳舞与高谈阔论的套路,美国、法国、以色列、英国、日本等国家公民所享有的尊严、自由与海内外保护,“善良、勤劳、勇敢、聪慧”的中国人难道就“犯贱”而不该享有?我们应该有信心实际上也已经到了必须修改“丧权辱民”之《国籍法》的时候了。

 

展望未来,随着对外开放世界经济一体化对于人才、资金、技术、信息等交流日趋频繁,国内经济、文化及其他各领域转型升级以拓展可持续发展力的更广阔空间,相信中国有条件恢复承认双重国籍的社会要求,也势必日益迫切,修改和完善我国现行《国籍法》已经到了必须与时俱进的改革之际。

 

陈树庆

2012214日完稿于中国杭州

——《纵览中国》首发 —— 转载请注明出处
本站刊登日期: Friday, February 17, 2012


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